
Reforma Laboral, historia y desencanto
Por Carmen Espinoza M. (*)
Para entender qué se reforma, en materia laboral, se debería necesariamente recordar el Plan Laboral, macabra estrategia normativa de don José Piñera Echeñique, Ministro del Trabajo de la dictadura para cambiar el destino político, económico y social de Chile, al terminar los setenta. La promulgación de un nuevo Código del Trabajo, durante la dictadura, fue central en la desmovilización, existió una sincronía entre el proyecto constitucional y en Plan Laboral. Según su autor, además, de sus efectos económicos y sociales, “le despejó mucho el camino a la democracia liberal en la Constitución aprobada el año 1980”, “el Plan Laboral no sólo puso de acuerdo en Chile el esquema sindical con la economía social de mercado, sino que su vigencia significó además despolitizar el movimiento sindical chileno en el más sano sentido de la palabra”. (1)
La nueva institucionalidad laboral iniciada en 1979, junto con terminar con el modelo de sindicalismo que existía en Chile desde la década de 1930, tenía como propósito crear una sociedad despolitizada y con bajas tasas de participación formal, dado que, según varios de los ideólogos de la dictadura, la causa central del quiebre democrático en 1973, estaba en lo contrario. En particular, según Jaime Guzmán: “La existencia de una legislación laboral que amparaba una negociación colectiva injusta y demagógica” y “la confusión entre la vida política y la actividad gremial, que transformó a los sindicatos en instrumentos al servicio de los partidos políticos” (2)
Los Decretos Ley N° 2.544 y 2.545 expresaron la lógica de fundar un nuevo orden sindical, para José Piñera lo que estaba en juego era que “si se les entrega a los sindicalistas el poder para paralizar la economía y tomar como rehén al país; lo que se decide es si los dirigentes sindicales pueden llegar a tener en nuestra sociedad más poder que los parlamentarios” (3). En lo laboral, se instalaba la idea de atar la productividad, con los salarios y se proponía terminar con la sindicalización obligatoria acusándola de ser una medida que extorsionaba a los empresarios.
De esta manera, el nuevo modelo consagrado en el Plan Laboral restringía la negociación colectiva y anulaba en la práctica el derecho a huelga al permitir la contratación de reemplazantes y la negociación individual, además de prohibirla para los trabajadores fiscales y las industrias estratégicas como el cobre.; la huelga podía durar hasta un máximo de sesenta días; y con un mínimo de trabajadores, se podía censurar a los dirigentes. Además, se posibilitaba a los empresarios declarar el lock-out en las empresas y le otorgaba amplias facultades para despedir y negociar salarios; así, “cada una de las modificaciones impuestas por el régimen militar sobre el mundo laboral apuntaban al objetivo de eliminar al movimiento sindical en su condición de agente socio-político nacional; a constreñirlo a un papel negociador débil en el terreno económico-reivindicativo; y a dejar paso libre a las “Leyes del Mercado” en el plano de las Relaciones Laborales” (4)
El Plan Laboral, no solo le arrebato a la clase obrera derechos conseguidos por los trabajadores durante el último siglo, sino, que estableció un nuevo modelo de relaciones laborales con un derecho del trabajo individual con mas libertades y menos protección y un derecho del trabajo colectivo centrado en la empresa y despolitizado, que no permitiera la redistribución de la riqueza. Según expresiones del propio Piñera: “La negociación colectiva en ningún caso ha de ser un mecanismo para redistribuir los ingresos o riqueza en el país” (5). Se limita, además, la negociación colectiva, solo, a los sindicatos de empresa y la huelga es ilegal, salvo la que se realiza en el marco de la negociación colectiva y cumpliendo un sin fin de requisitos, plazos y formalidades.
Hasta el último día de la dictadura se soñó que vuelta la democracia se recuperarían cada uno de los derechos perdidos por los ciudadanos, en especial los derechos de los trabajadores. De hecho el Programa de gobierno de la Concertación prometía para la primera campaña, recuperar al menos una parte.
Sin embargo, así como no ha habido cambios estructurares en muchos aspectos en Chile en los últimos 25 años (el modelo diseñado por la dictadura se ha fortalecido), en lo laboral solo ha habido mínimas modificaciones en el derecho individual (reformando apenas un poco) y en el derecho colectivo solo una reformilla en materia de sindicalización y prácticas antisindicales. Pero, con cada pequeña reforma, el consuelo ha sido pensar que un “pasito” es mejor que nada.
Es recién, en el quinto gobierno de la “centro izquierda” (Concertación y Nueva Mayoría), a 37 años del Plan Laboral y a casi 25 años de la recuperación de la democracia es que se presenta un proyecto de reforma en materia de derecho colectivo. Dicho proyecto es una gran reforma a juicio del gobierno, y lo parece, dado que deroga por completo el libro III y propone uno nuevo.
El proyecto presentado el 29 de diciembre de 2014, en sus puntos centrales proponía como titulares:
1. Ampliación de la cobertura de la negociación colectiva a trabajadores que hoy están excluidos de ejercer este derecho.
2. Titularidad Sindical.
3. Ampliación del derecho a información de los sindicatos, con la finalidad de mejorar la calidad de las negociaciones y de la relación empresa – sindicatos.
4. Simplificación del procedimiento de negociación colectiva reglada.
5. Equilibrio de las partes en el proceso negociador: Derecho a Huelga.
6. Piso de la negociación
7. Ampliación de materias de la negociación colectiva.
8. Horas de trabajo sindical.
9. Modificaciones sustantivas al sistema de mediación y arbitraje.
10. Igualdad de oportunidades.
La propuesta de modificación de este estatuto no fue la reforma estructural prometida en el programa de gobierno, si bien revisa algunas materias relevantes, mantiene inalterados los fundamentos del plan laboral de la dictadura.
El proyecto no presenta ni un artículo ni mención respecto de la Negociación Colectiva por ramas de la actividad económica, para decir lo más importante, sería largo de explicar lo que falta. “En Latinoamérica, países como Uruguay, Brasil y Argentina son casos donde este sistema se encuentra extendido” – “evidencia comparada muestra que en aquellos países donde existen sistemas de negociación colectiva por rama de actividad económica, no es posible colegir incompatibilidad con elevados estándares económicos” (6)
Desde que se presentó el proyecto hasta hoy han transcurrido más de 14 meses en tramitación, periodo en que se han presentado más de mil indicaciones. Ya se discutió en la Cámara de Diputados y acaba de terminar la discusión en el Senado, volverá a la Cámara de Diputados y sin duda pasará a Comisión Mixta.
No han sido pocas las negociaciones públicas y privadas, tanto del ejecutivo como de los parlamentarios, especialmente con empresarios y los trabajadores organizados. Se han agregado, sacado y repuestos artículos e incisos vía las indicaciones.
En este proceso ha habido escasa visibilidad y lamentable poca efectividad en la participación de los trabajadores y sus organizaciones para hacer presente sus reparos. Los partidos políticos que tradicionalmente han estado al lado de los trabajadores no han sido claramente protagonistas, apenas algunas manifestaciones aisladas respecto, principalmente a diferencias entre ellos sobre determinados puntos, salvo honrosas excepciones. La nueva mayoría aplaude el que exista reforma, pareciendo que no importa el tipo de reforma, sólo que se promulgue, dando cuenta de lo inexplicable en más de una ocasión.
Los trabajadores representados en el congreso de la CUT reunido en enero 2016, decidió llamar a un paro nacional para el 22 de marzo de este año, en reacción a los resultados de la discusión en el parlamento de la Reforma Laboral. Para muchos trabajadores y organizaciones sindicales es un llamado a movilizarse tardío pero valioso.
La derecha empresarial, en todo el periodo de discusión ha sido clara en valorar la normativa heredada de la dictadura en esta materia y en defender a la empresa de los peligros de la Reforma Laboral, fundamentándose en el riesgo para crecimiento económico y la libertad “segura” para emprender sin peligro de disputas de las utilidades, para muestra un botón: “La aprobación del actual proyecto de Reforma Laboral se vendrá a sumar a la Reforma Tributaria en su efecto de reducir la tasa de crecimiento de tendencia de la economía”, “El proyecto apunta finalmente a que sean los dirigentes sindicales quienes en el corto plazo definan la distribución de las ganancias de la empresa. En el mediano plazo se afecta entonces el desarrollo de nuevos negocios, lo que termina por dañar a los mismos trabajadores” (7)
No es raro además, escuchar discursos de partidos políticos que se declaran de izquierda, pero al votar en el parlamento no lo hacen para que las organizaciones sindicales se fortalezcan. Manifiestan como excusa que las organizaciones que defienden los derechos de los trabajadores, sin considerar la economía, son un peligro para el desarrollo. Un ejemplo: se aprobó en el Senado una indicación de la derecha que repone el concepto de negociación y huelga pacífica en el proyecto de reforma laboral. La enmienda presentada por los senadores RN y UDI fue aprobada con los votos de dos PPD y cuatro DC, además de la derecha.
Aún no se sabe qué resultará finalmente porque los trámites legislativos aún no terminan. Por una parte, las discrepancias en la aprobación entre la Cámara de Diputados y el Senado se zanjarán en una comisión mixta; por otra, la UDI hizo reserva constitucional en aquellas normas en que no ganó.
A la Comisión Mixta irán temas importantes: “adecuaciones necesarias”, referencias al no reemplazo en huelga, la norma de subcontratación y la huelga pacífica.
Al tribunal constitucional irá lo que la derecha no pueda sostener y ganar en la Comisión Mixta.
Salvadas todas las diferencias y tramitaciones tendremos nueva ley, una vez promulgada y publicada en el diario oficial por la presidenta Bachelet. Luego deberemos esperar el periodo de vacancia, es decir, el tiempo en que todavía no se aplicará la ley a fin de darle tiempo a la empresa para que se adapte a la nueva situación.
Es sin duda para algunos un avance, al menos se puso en agenda. Pero entre tanta negociación, trámite legislativo y la prensa tendenciosa pocos entienden para qué sirve esta Reforma y en qué va.
Sin embargo, hay retrocesos, hasta podría ser que terminado el proceso y promulgadas las reformas finalmente aprobadas por el parlamento los trabajadores quedaran en condiciones peores a las actuales si se aprueban definitivamente los siguientes puntos:
- Se modifica quórum de constitución en empresas con 50 trabajadores o menos, los que podrán constituir sindicato con 8 de ellos, siempre que representen como mínimo el 50% del total de trabajadores. No se trata de pocas empresas, sino de casi la mitad del total de las empresas en Chile. Por lo que será más difícil constituir sindicatos.
- El quórum se deberá acreditar cada vez que se negocie. Es una posibilidad que los empresarios varíen el número de contratados para alterarlo sin siquiera considerar que el quórum aumenta, por lo que miles de trabajadores que constituyeron su organización antes de la modificación que lo aumentara estarán en riesgo de no poder negociar si no pudieran logran completar el número de trabajadores afiliados requerido.
- El proyecto considera flexibilidad laboral vía los pactos de adaptabilidad. Estos se expresan en que derechos irrenunciables se pueden disponer, sea por un acuerdo de un sindicato que afilie el 30% e incluso en forma individual el 70% de los trabajadores restantes. Sabemos que hoy a pesar de que hay derechos irrenunciables, como jornada y descansos, los trabajadores están dispuestos a renunciarlos para obtener una mejor remuneración y hasta para mantener su trabajo. “Con los pactos será normal y legal exigirle al trabajador lo inhumano… De esta forma, la promesa del fin del reemplazo en huelga se ve aplacada y domesticada” (8).
- La legislación actual, reiteradamente cuestionada por la OIT en contundentes informes, establece que para que los trabajadores en proceso de negociación colectiva reglada declaren la huelga deben realizar un proceso de votación con formalidades en dos ocasiones: cuando la declaran y cuando la hacen efectiva. El proyecto de reforma laboral establece que deberán votarla cada cinco días por decisión unilateral del empleador. Ya es difícil hoy que los trabajadores estén disponibles para votar la huelga y dos veces. Si es el empleador es quien tendrá la posibilidad de interferir, para forzar más votaciones, será aún más difícil.
- Se aumenta de 12 a 18 meses el tiempo que debe transcurrir desde la creación de una empresa para que se pueda negociar colectivamente. Una empresa nueva es a veces, apenas un nuevo nombre y RUT.
- Se incorpora un nuevo castigo a los dirigentes sindicales “que abusen de los derechos sindicales”, no estableciéndose en forma precisa qué sería abuso, por lo que será tarea del juez determinar si corresponde cuando la empresa denuncie a dirigentes que reclamen derechos. No se propone una norma para “los abusos de los derechos del empleador”.
- El proyecto plantea que se elimina la figura del reemplazo en la huelga -de toda lógica- dado que somos el único país del mundo que la consagra; que existen permanentes reparos de organismos internacionales; y que la Corte Suprema en los últimos años ha establecido en diversos fallos que el reemplazo en la huelga no corresponde, dado que la huelga es un derecho fundamental. Sin embargo, el proyecto inventa un reemplazo solapado, dado que los propios trabajadores deberán poner a los reemplazantes, porque se exige servicios mínimos para cualquier empresa que lo solicite fundada en la ambigua causal de proteger los “bienes corporales del empleador”. Además, los trabajadores no involucrados en la huelga podrán ejecutar las funciones convenidas en sus contratos, pero agregándose otras tareas, “El empleador en el ejercicio de sus facultades legales podrá efectuar las adecuaciones necesarias con este objeto, incluidos ajustes a los turnos u horarios de trabajo, sin que lo previsto en este párrafo constituya práctica desleal”. Confuso como mínimo este tema. Un reemplazo del nuevo tipo.
- En materia de sindicatos interempresas, la negociación seguiría siendo voluntaria, los que en la práctica seguirán sin el derecho a negociar, salvo en contados casos. Para empresas de menor tamaño habría mucho que analizar, por ahora la emocionante defensa a las PYMES de los parlamentarios de derecha y de parte de la Nueva Mayoría con respecto a la negociación colectiva llama a la duda, pues no se ha visto tanta cohesión cuando se trata de defender a estas mini empresas de las empresas grandes, en un modelo que las explota y las discrimina. Comité de Senadores pro Pyme de diversos partidos propuso indicaciones destinadas a “aliviar” la situación laboral de este grupo de empresas, creando normas ad hoc. “No son los trabajadores los que deben pagar el precio de la precariedad en la que el sistema económico tiene a las micro y pequeñas empresas, sino que tienen el derecho a que se les garantice la Libertad Sindical. De lo contrario, se les está negando la posibilidad de posicionarse frente a su empleador de manera colectiva. Más aún, hoy se quiere quitar derechos a un conjunto de trabajadores con los que ya contaban”. (9) Con la legislación vigente solo el 1,6% de las microempresas y 4,5% de las pequeñas tiene sindicato, con un quórum más exigente y menos posibilidades de negociar en forma efectiva, podría disminuir ese porcentaje.
A esta fecha se puede decir que el proyecto de reformas no era lo que se esperaba y que durante la tramitación se ha ido poniendo cada vez más peligroso para los trabajadores. Las contradicciones, entre supuestos avances y retrocesos, así como las omisiones son inexplicables para un gobierno que ha declarado su repudio al Plan Laboral.
Cuando la ley entre en vigencia empezará el verdadero problema para los trabajadores, todos aquellos artículos sujetos de interpretación deberán llegar a tribunales. La vista ante un juez estará lejos de simplificar los procesos de negociación colectiva, se harán más complejos para los trabajadores.
La necesidad de un nuevo Código Laboral para Chile para el siglo XXI es evidente y urgente. Un Código que facilite las relaciones entre empresarios y trabajadores y sobre todo, en cumplimiento de los Tratados Internacionales ratificados y vigentes, que contribuya a proteger a la parte más débil, equiparando la asimetría de la relación de acuerdo a los Principios Internacionales del Derecho del Trabajo.
En estos 25 años de democracia se han realizado sólo maquillajes, se espera que el proyecto en tramitación salga lo menos malo posible para al menos no afectar negativamente a los trabajadores.
Como país, orgulloso de miembro de la OCDE, se debería entender que los sindicatos son organizaciones intermedias que contribuyen al proceso de representación para la dignificación del trabajo y el aprendizaje de los valores ciudadanos de ejercicio de derechos. Volver a darle un lugar de poder para negociar a los trabajadores en Chile no es solo importante para la economía (los resultados netos de las negociaciones en Chile son muy marginales), dado que el trabajo es central en la vida, sino que es esencial para asegurar una democracia equitativa, justa e inclusiva.
(1) José Piñera. 1990. La Revolución laboral en Chile, Santiago
(2) Remmer, Karen. 1980. Political Demobilization in Chile, 1973–1978.
(3) José Piñera. 1990. La Revolución laboral en Chile, Santiago
(4) Eugenio Tironi y J. Martínez. (1983). Clase obrera y Modelo económico. Un estudio del peso y la estructura del proletariado en Chile, 1973-1980, Santiago: PET, Academia de Humanismo Cristiano
(5) José Piñera. 1990. La Revolución laboral en Chile, Santiago
(6) “Negociación Colectiva por Sector Económico: Productividad, empleo y Desigualdad. Un análisis Comparado”, Gonzalo Durán, Fundación Sol.
(7) Las diez trampas de la Reforma Laboral, Temas Públicos Nº 1197, Libertad y Desarrollo, 13 de marzo de 2015, www.lyd.org
(8)Las contradicciones del proyecto laboral de la Nueva Mayoría, Valentina Doniez y Marco Kremerman, Publicado el 21 de diciembre del 2015, Fundación Sol
(9) “Negociación Colectiva por Sector Económico: Productividad, empleo y Desigualdad. Un análisis Comparado”, Gonzalo Durán, Fundación Sol.
(*) Carmen Espinoza Miranda es abogada, licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. Postítulo en Derecho del Trabajo, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Doctorada (c) en Derecho, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Presidenta del Directorio de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano y docente de la Escuela de Derecho. Directora del Programa de Economía del Trabajo PET.